A. Introduzione.

Questo documento fornisce una sintesi delle risultanze della consultazione pubblica per un'indagine conoscitiva in materia di pubblicità televisiva, (Gazzetta Ufficiale - Serie Generale n° 58 del 10 marzo 2000).

Ai sensi dell'art. 1, comma 6, lett. b), punto 5, della legge n. 249/97, la Commissione per i servizi ed i prodotti dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni "in materia di pubblicità sotto qualsiasi forma e di televendite, emana i regolamenti attuativi delle disposizioni di legge". Il carattere attuativo e non meramente esecutivo dei regolamenti in questione consente di ritenere che, fatti salvi i limiti generali derivanti dalla loro collocazione nel sistema delle fonti e dal principio della riserva di legge, l'Autorità disponga di un certo margine di discrezionalità nell'intervenire in questo settore. Per tale motivo si è ritenuto utile avviare una consultazione pubblica, invitando emittenti radiofoniche e televisive, concessionarie o agenzie di pubblicità, associazioni rappresentative di emittenti radiofoniche e televisive, di concessionarie o agenzie di pubblicità e di consumatori, interessate all'oggetto, a partecipare alla stessa facendo pervenire un contributo scritto.

B. Sintesi dei commenti ricevuti sui temi oggetto della consultazione.

La presente sintesi dei commenti pervenuti sulle questioni oggetto della consultazione è pubblicata nel Bollettino ufficiale e sul sito web dell'Autorità, e viene notificata ai soggetti che hanno aderito alla consultazione. Per comodità espositiva, data la specificità delle questioni sottese a ciascuno dei seguenti punti, saranno evidenziati separatamente gli aspetti relativi al settore radiofonico e televisivo.

1. Descrizione dei messaggi pubblicitari abitualmente trasmessi.

Le emittenti radiofoniche e televisive intervenute hanno comunicato che trasmettono pubblicità "tabellare" e "extratabellare". Le emittenti intervenute fanno rientrare, nell’ambito della pubblicità cosiddetta "tabellare", i messaggi di durata standard il cui contenuto è invariabile e indipendente dalla collocazione in palinsesto, e, in quella cosiddetta "extratabellare", i messaggi non ripetibili in modo standard in quanto vincolati al palinsesto per il modo in cui sono realizzati.

In particolare, per le emittenti radiofoniche, si tratta, per la prima categoria, di radiocomunicati o "spot", di durata variabile tra 10 e 30 secondi, o anche comunicati assai brevi di 5 secondi; nella seconda sono incluse le radiopromozioni o citazioni, di durata compresa tra 30 e 120 secondi, e le sponsorizzazioni in genere della durata di 5 secondi, che si articolano sia in messaggi che richiamano lo sponsor ("billboards"), sia in inviti all'ascolto richiamando lo sponsor ("promos"). Alcune emittenti trasmettono anche radiovendite.

Analoga suddivisione tra pubblicità "tabellare" e "extratabellare" emerge dai contributi delle emittenti televisive, che trasmettono sia "spot" pubblicitari e di televendita, diari e "billboard" pubblicitari ("tabellare"), sia telepromozioni e televendite ("extratabellare").

2. Descrizione dei principali problemi risultanti dalla normativa vigente in materia di interruzioni pubblicitarie.

Tra le emittenti radiofoniche emerge un sostanziale consenso sulle difficoltà derivanti dalla semplice trasposizione a tali emittenti della disciplina dettata per l'emittenza televisiva. Si rileva inoltre che dall'applicazione delle norme delle leggi nn. 223/90 e 122/98 al settore radiofonico derivano alcuni dubbi interpretativi. L'auspicio è che si pervenga ad una normativa specifica che tenga conto delle peculiarità del mezzo radiofonico, anche al fine di promuovere una maggiore competitività nel settore. In particolare è stata segnalata la rigidità della disciplina in materia di affollamento pubblicitario radiofonico, a differenza di quella applicabile alle emittenti televisive.

Alcuni soggetti hanno denunciato che la posizione dominante della concessionaria pubblica restringe fortemente la concorrenza, in considerazione del fatto che oltre agli introiti pubblicitari fruisce anche dei proventi derivanti dal canone. Sono stati anche segnalati problemi con riguardo all'applicazione della disciplina sui marchi dettata dalla legge n. 78/98.

Le emittenti televisive, invece, mostrano una sostanziale disomogeneità di posizioni circa l'adeguatezza della disciplina attuale, in particolare per quanto riguarda l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 122/98. Secondo alcune, non occorre introdurre un'ulteriore stratificazione normativa rispetto al quadro vigente, già di per sé complesso, ma solo norme di semplificazione; altre emittenti, per altro verso, ritengono indispensabile l'adozione di disposizioni che chiariscano il significato di alcune norme che risultano di dubbia interpretazione.

È stata segnalata inoltre la necessità di introdurre una disciplina specifica per i nuovi servizi della società dell'informazione, in particolare per i servizi interattivi collegati in un palinsesto televisivo ("Video on Demand", "Pay per View", "Near Video on Demand") e per i canali di promozione dei programmi, in considerazione della complessità derivante dall'applicazione, nei confronti di tali servizi, delle disposizioni in materia di affollamenti, di distinzione della pubblicità dal programma, delle interruzioni dei programmi e delle distanze tra successive interruzioni. Ciò al fine di non limitare la potenzialità delle nuove tecnologie, incluse le nuove tecniche pubblicitarie.

3.1. Modalità di inserimento dei messaggi pubblicitari durante le trasmissioni.

3.1.1. Riconoscibilità e separazione del messaggio pubblicitario rispetto al resto del programma, con particolare riferimento ai fenomeni di "split-screen", pubblicità virtuale, sovrimpressioni di marchi/logo, tele/radiopromozioni.

Le emittenti radiofoniche hanno indicato che inseriscono i radiocomunicati in appositi contenitori ("cluster") preceduti da un segnale acustico di identificazione. Le radiopromozioni sono in genere precedute da una melodia contenente la parola "promotion".

Le emittenti televisive dichiarano di operare in modo analogo, alcune facendo precedere gli "spot" dalla comparsa della scritta "pubblicità" sullo schermo, altre facendone precedere e seguire la trasmissione da apposite sigle di apertura e chiusura. Le telepromozioni sono segnalate dalla presenza della scritta "messaggio promozionale" in sovrimpressione sullo schermo per l'intera durata; analogamente le televendite dalla scritta "televendita".

Alcuni contributi hanno segnalato l'inadeguatezza delle modalità di segnalazione dei messaggi pubblicitari, lamentando una sostanziale integrazione della pubblicità con il resto della programmazione, soprattutto con riferimento alle telepromozioni, dove gli stessi conduttori e il pubblico agiscono da promotori. È stata da più parti evidenziata l’opportunità di prevedere l'obbligo di sigle di inizio e di chiusura a tutto schermo e di non consentire che siano gli stessi conduttori di un programma a presentare la telepromozioni, perché la continuità scenica con il resto della trasmissione si porrebbe in contrasto con il principio della separazione della pubblicità dal programma. Altri ritengono che la sovrimpressione dell'apposita scritta per tutta la durata dell'emissione pubblicitaria sia sufficiente al fine di assicurare la distinzione della stessa dal resto della programmazione.

Tra i contributi pervenuti sono emerse divergenze interpretative con riferimento alle interruzioni pubblicitarie durante la trasmissione di eventi sportivi. In proposito, alcuni soggetti hanno suggerito di integrare la disciplina di cui all'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 122/98, prevedendo, ad esempio, per gli eventi comprendenti intervalli, il riferimento ai cosiddetti intervalli regolamentari (previsti dai regolamenti di gioco di ciascuna disciplina sportiva) per circoscrivere il momento in cui inserire eventuali "spot" pubblicitari, e, per quelli privi di intervalli, di applicare la cosiddetta regola dei 20 minuti con gli adeguamenti necessari per tutelare l’integrità dell’opera, al fine di limitare le ipotesi di "spot" isolati.

Altri hanno invece evidenziato la sostanziale legittimità dell'interruzione degli eventi sportivi anche con "spot" isolati, ove ciò non interrompa le fasi di gioco. Secondo questa tesi, gli intervalli naturali di cui alla legge n. 122/98 corrispondono alle pause oggettive nel corso del gioco e, per le discipline ove non vi sono interruzioni, le emittenti sarebbero libere di inserire pause artificiali.

Sulle forme di pubblicità più innovative, quali la pubblicità virtuale ed il fenomeno dello "split-screen", risulta sostanzialmente una posizione uniforme dei vari soggetti circa l'opportunità di interventi normativi specifici, sulla falsariga di quanto già è avvenuto in altri Stati membri e degli orientamenti più recenti della Commissione europea. Anche in assenza di una normativa nazionale specifica, secondo alcuni, alla luce delle direttive comunitarie, non sembra possano sussistere preclusioni all'utilizzo di queste nuove forme di promozione pubblicitaria alle quali, a seconda dell'impostazione seguita, potranno essere applicate le norme in materia di pubblicità, o quelle in materia di sponsorizzazioni.

Allo stato, nessuna delle emittenti intervenute trasmettono in genere questo tipo di messaggi pubblicitari, salve alcune ipotesi di ritrasmissione dall'estero di pubblicità virtuale in programmi sportivi, previa avvertenza del pubblico sul fatto che quanto trasmesso non corrisponde alla realtà e rare ipotesi di "split-screen" da parte di qualche emittente tematica. Per le sovrimpressioni, alcune emittenti hanno proposto di applicare la disciplina prevista per le sponsorizzazioni nell'ipotesi di semplice citazione del marchio. Nel caso in cui, invece, la citazione avvenga oltre i limiti di cui al D.M. n. 581/93, la disciplina applicabile dovrebbe essere quella in materia di pubblicità. Sugli aspetti più innovativi è stato proposto di creare appositi gruppi di studio con la partecipazione anche degli operatori.

3.1.2. "Tempo netto" o "tempo lordo" per il calcolo della durata delle trasmissioni.

Sul tema del calcolo della durata delle trasmissioni non tutti i soggetti partecipanti alla consultazione hanno preso posizione. Appare peraltro una notevole disomogeneità tra i contributi. Il punto nodale è stata la recente sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, in data 28 ottobre 1999, nella causa C-6/98.

In base a tale pronuncia, alcune emittenti hanno evidenziato, con riferimento all’art. 3, commi 3, 4 e 5, della legge n. 122/98, che, in caso di più possibili interpretazioni, occorre preferire quella più favorevole alla libertà di diffusione delle emittenti. Ne consegue il riferimento al principio del tempo lordo per il calcolo della durata non solo delle opere di cui ai commi 3 e 5, ma anche del calcolo dei 20 minuti che devono in genere trascorrere tra due successive interruzioni di cui al comma 3: il periodo di tempo dovrebbe essere calcolato facendo riferimento al tempo che intercorre tra l'inizio della prima interruzione e l'inizio della seconda, così da includere il tempo dedicato ai messaggi pubblicitari del primo "break".

Altre emittenti sono, invece, dell'avviso che si debba precisare che per durata programmata si intende la durata netta, anche se è la soluzione commercialmente meno profittevole. Ciò in ragione del fatto che la finalità della norma è quella di individuare una durata minima che possa consentire di stabilire non soltanto quante interruzioni possano essere inserite, ma anche se l'opera possa in assoluto essere interrotta o meno. Secondo tale tesi, il criterio del tempo netto deve quanto meno essere utilizzato per stabilire l'ammissibilità della prima interruzione. Per quanto riguarda invece l'applicazione della cosiddetta regola dei 20 minuti, in base a detta tesi, essi devono essere conteggiati tra la fine dell'ultimo messaggio della prima interruzione e l'inizio del primo messaggio dell'interruzione successiva

3.2. Limiti di affollamento pubblicitario orario e giornaliero.

3.2.1. Tipologie di messaggi pubblicitari che contribuiscono al raggiungimento dei limiti.

Le emittenti radiofoniche intervenute hanno indicato che i limiti previsti dalla vigente normativa risultano adeguati, pur auspicando un'estensione anche nei loro confronti delle norme più elastiche previste per le emittenti televisive, che consentono un incremento del limite in caso di trasmissione di offerte dirette al pubblico. È stato anche proposto di equiparare i limiti di affollamento tra emittenti radiofoniche nazionali e locali. In particolare, rientrerebbero nella previsione del limite i radiocomunicati e le radiopromozioni, restando escluse solo le sponsorizzazioni.

Per quanto riguarda le emittenti televisive, alcuni contributi hanno tracciato la distinzione tra disciplina generale (il limite giornaliero) applicabile a tutte le forme di comunicazione pubblicitaria, e disciplina specifica, che vedrebbe distinte la pubblicità "tabellare", sottoposta anche a limiti di affollamento orario, e altre forme di pubblicità "extratabellare", che non solo sarebbero escluse dal limite orario, ma beneficerebbero anche di un'estensione aggiuntiva del limite giornaliero. A tali offerte al pubblico sarebbero parificate le offerte dirette al pubblico, estendendosi ad esse le norme più favorevoli applicabili alle telepromozioni.

Secondo un'altra tesi, i limiti giornalieri e orari costituiscono una disciplina comune per tutte le tipologie di messaggi pubblicitari, terminologia generale adoperata dalla legge n. 223/90, dal decreto legislativo n. 74/92 e dalla direttiva 89/552/CEE, essendo irrilevante il "nomen" delle singole forme di comunicazione pubblicitaria. Rientrerebbero pertanto nei limiti tutte le forme di pubblicità "tabellare", l'autopubblicità, gli inviti all'ascolto, i "billboards", i "promos" e gli "jingles", le esposizioni, i diari, i 7x7, i "promo spot", le "manchettes", le telepromozioni. Le uniche forme di pubblicità ammesse a beneficiare dell'incremento del 5% giornaliero sarebbero le televendite. Sarebbero invece esclusi da ogni limite di affollamento le campagne sociali, i comunicati delle lotterie nazionali, i messaggi autogestiti di partiti politici, i "promos" editoriali e le citazioni.

Alcune emittenti ritengono, infine, che nell'applicazione pratica della normativa sia spesso difficile la distinzione tra telepromozioni e televendite, con la conseguenza che anche le prime beneficiano di fatto del 5% aggiuntivo per i limiti di affollamento giornalieri e dell'esclusione dall'applicazione dei limiti orari. Questo aspetto è considerato irrilevante da altre emittenti, le quali ritengono che le telepromozioni siano da equiparare alle televendite ai fini dei limiti di affollamento, in quanto ne condividono la natura di pubblicità "extratabellare".

3.2.2. Definizione di spot pubblicitario, spot di tele/radiovendita, finestre di tele/radiovendita, tele/radiopromozioni, altre forme di pubblicità.

Quasi tutti i partecipanti alla consultazione hanno fornito definizioni delle diverse tipologie di messaggi pubblicitari. Da parte di alcuni è stato suggerito di evitare l'introduzione di sottocategorie rispetto all’ insieme generale dei messaggi pubblicitari, evidenziando nel contempo l'opportunità di definire le caratteristiche delle televendite e delle sponsorizzazioni, di modo da poterle distinguere con precisione, e di prevedere dei requisiti minimi a tutela del consumatore rispetto agli "spot" di televendita.

Per quanto riguarda le definizioni richieste, si è riscontrata una sostanziale omogeneità di posizioni riguardo a quelle che seguono:

"Spot" pubblicitario (spot "tabellare" o radiocomunicato): breve messaggio pubblicitario di durata variabile, compresa solitamente tra 10 e 30 secondi, predisposto dall'utente pubblicitario o dalla sua agenzia di pubblicità, per una trasmissione ripetuta negli spazi televisivi venduti dall'emittente, direttamente o mediante la propria concessionaria, in base a prezzi di listino.

"Spot" di tele/radiovendita: spot pubblicitario concernente offerte dirette di vendita dei beni pubblicizzati, che possono essere acquistati comunicando l'ordine al recapito indicato, tramite il numero telefonico pubblicizzato nello "spot", assoggettato alle medesime norme vigenti per gli spot pubblicitari e alla normativa vigente in materia di vendite a distanza.

Finestre di tele/radiovendita: programmi autoprodotti dall'emittente e inseriti in un apposito spazio interno ad un programma di durata minima di tre minuti, dove i 30 secondi finali sono dedicati ad un'offerta di vendita, al pubblico a casa, di prodotti non ritrovabili in quelle forme sui normali canali di vendita, con divieto di effettuare concorsi, giochi a premio o promozioni dei prodotti.

Tele/radiopromozioni: comunicazione promozionale - non riconducibile alla sponsorizzazione - consistente nell'esibizione di prodotti, presentazione verbale e visiva di beni o servizi di un produttore/fornitore, fatta dall'emittente nell'ambito di un programma al fine di promuovere la fornitura, dietro compenso, di beni o servizi.

Sono state fornite anche definizioni di altre tipologie di messaggi pubblicitari, quali l'autopubblicità, i "promos", gli inviti all'ascolto ("billboards", "promos", "jingles", citazioni), esposizioni, diari, 7x7, "promo spot", "manchettes".

3.3. Pubblicità di determinati prodotti o servizi.

3.3.1. Pubblicità di medicinali, alcolici e prodotti del tabacco.

Tutti coloro che sono intervenuti in merito a questo punto hanno segnalato il divieto della pubblicità per i prodotti del tabacco e per i medicinali vendibili solo dietro prescrizione medica. Un soggetto partecipante alla consultazione ha avanzato la tesi per cui il divieto previsto per la pubblicità diretta e indiretta dei prodotti del tabacco non inficerebbe la possibilità di pubblicizzare il cosiddetto marchio celebre, cioè il segno distintivo del prodotto del tabacco divenuto notorio in sé. Tra le proposte vi è quella di consentire le sponsorizzazioni per i medicinali da banco e per gli alcolici leggeri. In materia di alcolici è stato anche suggerito di incentivare forme di autoregolamentazione.

3.3.2. Messaggi pubblicitari rivolti ai minorenni.

La maggior parte dei contributi ha evidenziato la necessità di una normativa quanto più possibile flessibile per la materia della tutela dei minori. In particolare è stata segnalata l'importanza dei codici di autoregolamentazione esistenti, che stabiliscono fasce protette di programmazione: protezione generale (tutta la giornata), protezione rafforzata (7:00-16:00 e 19:00-22:30 quando si presume la presenza degli adulti), protezione specifica (16:00-19:00 quando si presume che i minori siano soli ed è vietata la pubblicità di alcuni prodotti).

Per quanto riguarda le emittenti radiofoniche, in molti interventi è stata auspicata l'introduzione di una disciplina differenziata per programmi destinati ai minori di 14 anni e quelli invece rivolti ad adolescenti di età compresa tra 14 e 18 anni.

Alcuni intervenuti hanno criticato il divieto di inserimento della pubblicità nei cartoni animati previsto dalla legge n. 223/90, in quanto costituirebbe un ostacolo alla produzione di programmi di qualità per i minori, comprimerebbe i diritti di libera manifestazione del pensiero e di iniziativa economica e risulterebbe discriminatorio nei confronti della pubblicità televisiva, non essendo previsto per la stampa. Relativamente a tale previsione, alcune emittenti sono dell'avviso che l'art. 3, comma 5, della legge n. 122/98 abbia innovato la disciplina previgente sul divieto di interruzioni pubblicitarie nei cartoni animati contenuta nella legge n. 223/90. Altri ritengono che sia tuttora in vigore il divieto di interrompere i cartoni animati, pur contestandolo.

3.3.3. Pubblicità di servizi audiotex.

Questo tema è stato trattato solo in alcuni contributi. Si sottolinea che nel divieto previsto dalla legge n. 650/96 relativo alla trasmissione di determinati servizi audiotex tra le ore 7 e le ore 23 non rientrano i servizi "166" che sono verificati dal Ministero delle comunicazioni. Alcuni lamentano, inoltre, l'illegittimità e la contrarietà al principio della certezza del diritto della normativa vigente, che individua comunque l'emittente quale soggetto responsabile della diffusione di servizi audiotex eventualmente contrari alla legge.

C. Lista dei partecipanti alla consultazione pubblica